关于加强全口径预决算审查监督的认识与思考

上一篇 / 下一篇  2015-04-03 09:22:06

党的十八大报告指出:支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这对人大如何全方位看紧政府“钱袋子”的预决算审查监督工作提出了更高的要求。那么,全口径预决算的含义和主要内容是什么?推进全口径预决算监督目前还存在哪些困难和问题?人大如何开展对政府全口径预决算的审查和监督?这些都是我们在工作中需要认真思考、着力研究、深入探讨和妥善解决的问题。

一、   全口径预决算的含义及主要内容

就目前来看,无论是从国家立法层面,还是实际操作层面,全口径预决算都还没有明确的定义和规范。全口径预决算,应是将政府所有收入和支出全部纳入财政预决算管理,同时应破除专款专用、基数加增长等非公平分配壁垒,按照“零基预算”原则,根据保障重点、轻重缓急、财力可能来综合编制的预决算管理体系。目前各地全口径预决算基本上是按照财政部“4+1”体系来定义的。从其范围上看,包括三层含义:一是指全部预决算草案,包括公共财政预决算草案、政府性基金预决算草案、国有资本经营预决算草案、社会保障预决算草案和政府性债务计划及执行草案;二是指全部预算决算收支,包括各种税收收入、非税收入、债务收入、转移性收入和各项支出;三是指全部预算单位细化规范的部门预算决算编制和执行情况。从内涵和结构上看,全口径预算是一个涵盖了所有政府收支项目的复式预算体系,各项预算之间应当建立规范、明确、透明的资金往来渠道。因此,全口径预算管理是要求将全部政府性收入支出,实行统一、完整、全面、规范的预算决算管理。即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算决算管理。在政府预算之外,不允许政府及其各个部门有任何收支活动。

二、推进全口径预决算审查监督存在的主要困难和问题

各地人大及其常委会在预算决算审查监督中,作了一些探索工作,但在实践中仍然存在一些困难和问题。主要表现在以下几个方面:

一是预决算草案完整性、细化程度不够。从预算编制的完整性来看,纳入预算管理资金尚未涵盖所有的财政性资金,还没有做到“横向到边纵向到底”的全口径预算,诸如国有资本经营收入、政府性债务收入还没有全部纳入到综合预算中来,目前政府提交的预决算草案既不能完整地反映政府全部的收支活动,也没有形成真正意义上的全口径预决算管理。从预算编制的细化程度来看,预算收支报表一般只列到“类”、“款”级科目,并未细化到“项”级科目。有的地方每年提交到同级人大的预算草案,也主要是以文字报告代替预算会计明细报表及说明文书,只报告大类收支总额,类似的预算草案,不仅削弱了报告预算的功能,也让人大代表们“看不懂,也弄不清”。

二是人大预决算审查监督的工作机制尚不健全。目前,地方人大预决算审查监督工作中,对预决算编制依据、预决算报告和草案、预算执行分析、绩效考核评价等全流程信息,以及对政府提交人大的预决算文件提出标准和要求等工作机制有待进一步完善。从人代会审查情况来看,人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。在会期短、议程多和任务重的情况下,人大代表难以对预算报告进行全面深入细致的审查,形成了“政府给什么,说什么听什么,报什么批什么”的状况。财政预决算报告的公开、部门预算的公开、“三公”经费的公开等。还没有形成全方位、全口径、动态的、全过程的公开。

三是预算审查监督的组织机构建设有待加强。从事预决算的专门工作机构尚未设立,专业技术人员力量相对薄弱,再加上工作上的相互交叉,在一定程度上存在预决算审查监督工作深度不够、覆盖面不全等问题。随着全口径预决算审查监督工作的不断推进,四本预决算草案所涉及内容和范围面广量大且专业性较强,各预算之间的关系相互交叉、数字间的勾稽关系十分复杂,现有预决算科室工作人员以及常委会财经委组成人员的结构,与全口径预决算审查监督工作的要求不相适应,这就使得预决算的初审在一定程度上就打了折扣或者难以充分发挥作为人大及其常委会审查批准前置程序的应有作用。

四是全口径预决算体系建设有待加强。对全口径预决算体系的概念、内涵及其范围尚未定义,对公共预算、政府基金预算、社会保险基金预算和国资经营预算四本预算之间的关系及其功能定位尚未明确。国资经营预算编制范围和收益还需要作进一步明确。政府预算的编制范围尚未涵盖所有政府性资金和全面反映政府全部收支活动。政府性资金总体上尚未形成统筹使用、综合平衡的格局。预算编制方法和编制科目有待进一步改进和细化,预算执行的刚性约束力仍需进一步提高。

五是全口径预决算法律制度建设滞后,目前采取的预决算办法不够规范也不够系统。没有涉及政府全口径预决算体系建设和人大全口径预决算审查监督的相关内容,建立全口径预算体系和人大审查监督机制尚没有法律和制度基础。因此,尽快建立适应政府全口径预决算的公共财政法律制度体系尤为紧迫。

三、加强全口径预决算审查监督的意见建议

一是尽快制定出台全口径预决算审查监督的制度规范。审查监督政府全口径预决算,是党的十八大赋予各级地方人大及其常委会的一项重要职权。要建立和完善政府对所有政府收支进行全口径预决算管理制度和与之对应的地方人大及其常委会对同级政府的所有收支进行全口径全过程审查监督制度。从而建立和完善从政府及其财政部门的全口径预决算方案和执行到人大及其常委会对同级政府全口径预决算全方位全过程审查和监督的有机衔接制度体系。为此,地方人大及其常委会要在深入调查研究的基础上,尽快研究制定出台全口径预决算审查监督全口径的具体操作办法,将政府全部财政性收支关进监督的制度笼子,通过人大及其常委会的一系列审查和监督,把政府的全部收支活动都纳入规范化、法制化和制度化的轨道,真正使全口径预决算审查监督有法可依,有章可循。

二是进一步改进完善人大全口径预决算的监督程序。由于宪法、预算法和其他相关法律法规还没有对人大开展全口径预决算的审查和监督的法定程序予以明确,因此,地方人大可根据上述法律法规确定的法律原则,规范和完善人大全口径预决算的监督程序,包括编制环节、初审环节、审批环节、执行环节、调整环节和决算环节的监督程序,使监督程序更加科学化、规范化。

三是不断规范完善人大全口径预决算上会审查监督机制。为提高预算编制的完整性、科学性和规范性,进一步研究提出全口径预决算管理的口径和范围,完善政府四本预算制度。进一步明确统一政府各类预算草案的编制规范、上会的秩序和格式文本等等,不断地改进和完善人大预决算审查监督工作机制。为增强人大代表审查监督效果,将财政预算草案上会书面报告恢复为上会口头报告,并尽可能提前将预算本子交到代表手中或适当延长人大代表审查预算的时间。进一步明确上级转移支付补助收入等编入地方公共财政预算草案,提高公共财政预算完整性。进一步完善预算编制内容,细化公共财政预算科目和相关说明解释,明细反映政府性基金收支的具体情况。推进预决算公开力度,建立规范的政府财政报告体系,全面反映政府及部门的财政状况和收支活动结果,全方位披露政府部门的资金收支活动信息。完善和推广预决算读本,切实改变“外行人看不懂,内行人看不清”的现状,争取上人代会的预决算草案更加通俗易懂,便于人大代表审查监督。

四是不断加强全口径预决算审查监督的组织机构和队伍建设。要尽快建立和加强人大预算工委的组织机构建设和队伍建设,在预算工委工作机构中要强化专业力量的选调配置,提升预算工委队伍的整体素质。不断优化常委会组成人员结构,要安排一定比例的具有精通财政专业知识、财经实践工作能力较强的同志进入常委会班子。进一步加大全口径预决算审查监督专业知识的学习培训力度,进一步提升人大代表的审查监督能力,切实增强全口径预决算审查监督的实效,不断完善全口径预决算审查监督工作机制。

五是加强全口径预算的审查监督需要齐抓共管协同推进。全口径预决算审查监督工作是一项系统工程,需要人大、政府及财政、审计和社会公众的监督及各方面努力。一要统一认识,进一步加大对全口径预决算的宣传力度,让公众真正能详细了解各类预算的资金是怎样分配使用的,这钱花在什么地方、花得对不对、其效益如何,才有利于公众对政府的监督,从而提高政府公信力。二要从各个环节实施全程监督,增强对政府收支的有效监控。事前由财政部门对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行初步审核;事中由人大或专业人士对政府各部门收支草案的合理性、预算的绩效进行初审评估;事后由审计部门对全口径预决算管理和效益情况进行监督,从而提高财政资金安排的科学合理性。预决算除了人大监督,预算单位自身监督、财政监督、审计监督之外,更要置于公众监督之下,确保对全口径预决算审查监督工作扎实有效。


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